К вопросу об актуальности модернизация правовых механизмов конфискации, уничтожении и утилизации изъятых

пищевых продуктов и сырья.

В условиях планомерной государственной политики по снижению административных барьеров и переходу от тотального контроля и надзора к «точечному пресечению нарушений», особую роль начинают играть такие аспекты данной функции как оперативность и эффективность реагирования при выявлении нарушений требований к безопасности и качеству продукции.  Особую актуальность они приобретают в сфере надзоро-контрольных мероприятий на рынке пищевых продуктов. Однако, как показано далее в статье, существующие правовые механизмы требуют существенной модернизации.

Используемая терминология

Для рассмотрения возможных вариантов повышения эффективности мер правового регулирования в рассматриваемой сфере представляется необходимым начать с понятийного аппарата в силу его неоднозначности в действующей нормативной базе.

Для классификации складывающихся правоотношений в рассматриваемой области необходимо различать товары (вещи):

- оборотоспособные (для терминологии использует определения, приведенные в ст.129 ГК РФ);

- необоротоспособные, то есть изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

Для недопущения путаницы важно различать изъятие из оборота как законодательную запрещающую норму (как это трактуется в ст.120 ГК РФ) и  изъятие продукции из оборота как процессуальную меру обеспечения производства по делу (см. ст.27.1 и ст.27.10. КоАП).

Несмотря на то, что в обоих случаях используется существительное «изъятие» правовая природа данных правовых механизмов различна. Достаточно обратить внимание, что первый относится к сфере материального права, а второй – процессуального.

Большое количество вопросов на практике вызывают определения таких, на первый взгляд, простых терминов как «уничтожение», «утилизация» и «переработка».

Такие базовые законы для сферы пищевых продуктов, как Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»,  Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» использует только термин «утилизация», не применяя терминов «унитожение» либо «переработка». 

В то же время Гражданский кодекс РФ и КоАП использует только термины «униточжение» и «переработка», игнорируя термин «утилизация».

В свою очередь Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее – Закон № 29-ФЗ) и Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ  «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) оперируют всеми указанными терминами.

Согласно ст.1 Закона № 29-ФЗ под утилизацией пищевых продуктов, материалов и изделий подразумевается использование некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий в целях, отличных от целей, для которых пищевые продукты, материалы и изделия предназначены и в которых обычно используются.

Таким образом, вводится обязательный критерий для утилизации – некачественность или опасность указанной продукции.

Посвящая переработке ст.220 Гражданский кодекс РФ не приводит определения данного термина, подразумевая, что в результате переработки получается новая движимая вещь, изготовленная лицом путем переработки не принадлежащих ему материалов.

Сложнее всего с таким казалось бы простым термином, как «уничтожение». Как отмечает Е.Н. Киминчижи в целом вопросу возникновения правоотношений собственности и основаниям их прекращения в литературе уделено значительное внимание. Однако вместе с тем мы совершенно не находим юридического анализа уничтожения имущества как юридического факта, с которым закон связывает прекращение гражданских правоотношений собственности. Уничтожение имущества в основном рассматривается в науке уголовного права при изучении ответственности за умышленное уничтожение чужого имущества как состава соответствующего преступления (Е.Н.Киминчижи «Прекращение права собственности уничтожением имущества» // «Юрист»,  2008, № 8)

С.Н. Братусь и М.В. Зимилева ограничиваются указанием на то, что «право собственности может быть прекращено способом, исключающим возникновение права собственности у другого лица. В таком порядке прекращается право собственности в силу уничтожения вещи» (Советское гражданское право / Под ред. С.Н. Братуся. М., 1950. С. 178).

Таким образом, при разграничении сущности данных терминов представляется важным определить правовую судьбу результата воздействия (физического, химического или иного) на рассматриваемый объект (в нашем случае – на необоротоспособные пищевые продукты или сырье, являющиеся предметом административного правонарушения).

Если в результате данного воздействия получается предмет, представляющий хозяйственную ценность для дальнейшего использования, и, соответственно, в отношении которого приобретается право собственности, то данные правоотношения можно классифицировать как «переработка».

Термин «утилизация» помимо процедур переработки охватывает случаи использования рассматриваемых объектов на корм животным или иного полезного использования.

Наконец, под «уничтожением» следует понимать процесс, отходы, получаемые в результате которого, не могут представляются хозяйственного ценности и подлежат захоронению (в установленном порядке) или ликвидации.

Важно обратить внимание, что в качестве возможных  мер процедуры утилизации, переработки или уничтожения применимы только в отношении необоротоспособных предметов административного правонарушения. Если данные объекты являются оборотоспособными, то они подлежат реализации в установленном порядке (см., например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 г. № 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче»).

Далее представляется необходимым разграничить возможные разновидности неборотоспособных вещей.

С практической точки зрения для определения экономической целесообразности дальнейшей судьбы изъятой вещи представляется целесообразным выделять следующие виды необоротоспособных пищевых продуктов и сырья:

- опасные, когда продукция не соответствует требованиям по безопасности;

- недоброкачественные, то есть имеет место несоответствие продукции потребительским свойствам, определенными техническими документами;

- формально-некачественные, то продукция с нарушением других установленных законодательством требований к оборотоспособности продукции (например, с недостаточной либо недостоверной информацией на упаковке либо недостающим сопроводительными документами).

Аналогичную классификацию предложил Парций Я.Е. при изучении оснований для изъятия продукции из оборота (Парций Я.Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону о качестве и безопасности пищевых продуктов // СПС КонсультантПлюс. 2000).

При этом Я.Е.Парций высказывал обоснованное возмущение: если колбаса не имеет явных признаков недоброкачественности, не является фальсифицированной, почему ее нужно подвергать утилизации или уничтожению, если она изъята из оборота самим владельцем? Представляется, что в этом случае с разрешения органов, согласовавших рецептуру, и с приведением информации о продукции в соответствие с ее фактическим качеством она может быть реализована. Аналогичные вопросы возникают и по таким основаниям изъятия из оборота, как отсутствие удостоверений качества (изготовитель известен), документов о подтверждении соответствия, отсутствие срока годности, необходимой маркировки. Такая продукция, безусловно, должна быть изъята из оборота. Но почему ее необходимо признавать некачественной и опасной, утилизировать или уничтожать, как предусмотрено п. 2 ст. 3 и п. 1 ст. 25 Закона № 29-ФЗ? Совершенно очевидно, что упомянутые формальные недостатки могут быть устранены и продукция во многих случаях возвращена в оборот.

Данная критика в адрес действующего более десяти лет закона представляется более чем оправданной.

Добавим, что указанная ст.25 Закона № 29-ФЗ необоснованно фактически вводит презумпцию опасности всех формально-некачественных и недоброкачественных пищевых продуктов.

Необходимо на законодательном уровне разграничить указанные выше категории и меры с целью повышения защиты прав участников хозяйственного оборота и экономической целесообразности использования изъятых предметов административных правонарушений, в первую очередь, пищевых продуктов и сырья (в зависимости от их степени опасности).

К вопросу о необходимости модернизации

правового института  конфискации

            Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения как вид административного наказания (ст.3.2. КоАП) может быть назначена только судом и только на основании КоАП.  Данный вид наказания устанавливается и применятся в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

Согласно ст.3.7. КоАП конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей.

При этом в ч.3 ст.3.7. КоАП указано, что не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предмета административного правонарушения:

1) подлежащего в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;

2) изъятого из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.

Таким образом, КоАП устанавливает следующие обязательные признаки конфискации:

- принудительность лишения права собственности на имущество;

- безвозмездность;

- является санкцией за совершенное правонарушение;

- только судебный порядок назначения; 

- обращение в государственную собственность;

- оборотоспособность конфискуемого имущества либо противоправность владения.

            Важно отметить, что последние три признака отсутствуют в определении термина «конфискация», приведенного в ст.243 ГК РФ, согласно которой имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация) в случаях, предусмотренных законом. При этом указанная статья ГК РФ допускает возможность конфискации в административном  (внесудебном) порядке в  случаях, предусмотренных законом.

В первую очередь, необходимо обратить внимание, что ГК допускает конфискацию как обороспособных, так и необоротоспособных объектов права, как в судебном, так и в административном (то есть внесудебном) порядке. Более того, в отличие от КоАП Гражданский кодекс РФ не определяет в качестве обязательного признака конфискации обращение имущества в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации, то есть умалчивает о дальнейшей судьбе конфискованного имущества, предполагая, что оно может быть, в том числе уничтожено или утилизировано (переработано).   

Налицо, определенная несостыковка двух кодексов, которая приводит к рассмотренным далее правовым коллизиям. 

Более того, определение конфискации, приведенное в КоАП, приводит к явным противоречиям уже в тексте самого кодекса.  

Например, ст. 14.2. КоАП в качестве санкции за незаконную продажу товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством, указана конфискация предметов административного правонарушения. То есть фактически установлена возможность конфискации необоротоспособных вещей, что противоречит положениям ст.3.7. КоАП.  

Несмотря на то, ч.3  ст.3.7. КоАП указывает, что не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предмета административного правонарушения изъятого из оборота, данная операция  по своей правовой природе они имеет признаки наказания, а именно является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Но при этом среди мер наказания, перечисленных в ст.3.2. КоАП, иных мер кроме конфискации и возмездного изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, которые влекут прекращение права собственности в отношении предмета правонарушения, нет. 

Таким образом, возникает «патовая» ситуация когда необходимо конфисковать и уничтожить, например,  некачественные продукты питания, но основания для этого весьма противоречивы.

Данная тема очень актуальна для сферы пищевых продуктов и сырья, а также материалов и изделий, контактирующий с пищевыми продуктами, так как ст. 3 Закона № 29-ФЗ содержит весьма объемный перечень признаков для отнесения их к необоротоспособным .

В частности, не могут находиться в обороте пищевые продукты, материалы и изделия, которые:

- не соответствуют требованиям нормативных документов;

- имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее – органы государственного надзора и контроля) при проверке таких продуктов, материалов и изделий;

- не имеют удостоверений качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, документов изготовителя, поставщика пищевых продуктов, материалов и изделий, подтверждающих их происхождение, в отношении которых отсутствует информация о государственной регистрации и подтверждении соответствия требованиям нормативных документов (пищевые продукты, материалы и изделия, подлежащие государственной регистрации и обязательному подтверждению соответствия);

- не соответствуют представленной информации и в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации;

- не имеют установленных сроков годности (для пищевых продуктов, материалов и изделий, в отношении которых установление сроков годности является обязательным) или сроки годности которых истекли;

- не имеют маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или государственным стандартом, либо в отношении которых не имеется такой информации.

Такие пищевые продукты, материалы и изделия признаются некачественными и опасными и не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Таким образом, указанный выше весьма широкий перечень признаков, по которым продукты питания относится к категории необоротоспособных (как будет указано далее даже непредставляющих опасность с точки зрения здоровья потребителей).

Однако, данный широкий охват необоротоспособных объектов на фоне «узкого»  определения термина «конфискация», приведенного в КоАП, фактически блокирует возможность применения мер эффективного реагирования со стороны надзорных органов.

Например, ст.21 Закона № 29-ФЗ предусматривает, что опасные пищевые продукты, материалы и изделия в установленный срок не вывезены за пределы территории Российской Федерации, конфискуются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Аналогичное требование содержится в ст.24 Закона № 29-ФЗ, согласно которой если владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий не принял меры по их изъятию из оборота, такие пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

То есть указанные нормы при бездействии владельцев опасных пищевых продуктов обязывает уполномоченные органы государственного надзора и контроля принять меры по конфискации указанных предметов правонарушений. Однако, указанная выше ст.29-ФЗ относит их к необоротоспособным вещам, а, как указывалось выше, ст.3.7. КоАП не признает возможность их конфискации.

            Следует признать взаимную блокировку  правовых механизмов.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимо внести изменения в КоАП, касающиеся расширения понятия «конфискация» до границ, определенных ГК.

            Так под «конфискацией предмета административного правонарушения» следует понимать его безвозмездное изъятие у собственника по решению суда в виде санкции за совершение административного правонарушения, в случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, во-первых, необходимо исключить критерий обязательной оборотоспособности конфискуемых предметов. Другими словами конфискованными могут быть как оборотоспособные, так и не оборотоспособные вещи (Как будет указано далее законная собственность может иметь место  в отношении необоротоспособных вещей).

Во-вторых, необходимо исключить условие, что конфискуемые предметы обращаются в государственную собственность. Исключение данного признака позволит относить к конфискации процессы изъятия с последующим уничтожением предмета административного правонарушения (данные правоотношения будут рассмотрены далее).

            Можно ожидать, что данное предложение вызовет целый ряд критических замечаний, основанных, например, на том что сам термин «конфискация» в переводе с латинского означает изъятие в пользу казны (фиска).

            Однако представляется важной не лингвистическая точность используемого термина, а простота, ясность и эффективность при практической реализации закрепленных в законодательстве правовых механизмов.  

Предложение выше определение «конфискация» для административных правоотношений позволит избежать целого ряда проблем, возникающих в правоприменительной практике, некоторые из которых будут описаны далее.

Реализация правового механизма уничтожения  или утилизации

(переработки) недоброкачественных пищевых продуктов и сырья

Наибольший интерес в теме представляет реализация на практике правового механизма обязательного  уничтожения или утилизации (переработки) некачественных или опасных пищевых продуктов и сырья.

Согласно требованиям ст.25 Закона № 29-ФЗ некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе, проводимой органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий.

На основании результатов экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий соответствующий орган государственного надзора и контроля принимает постановление об их утилизации или уничтожении.

Владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляет выбор способов и условий их утилизации или уничтожения в соответствии с требованиями нормативных либо технических документов и согласовывает с органом государственного надзора и контроля, вынесшим постановление об утилизации или уничтожении таких пищевых продуктов, материалов и изделий, способы и условия их утилизации или уничтожения.

Возможность использования некачественных и (или) опасных пищевых продуктов в качестве корма животных согласовывается с государственной ветеринарной службой Российской Федерации.

Расходы на экспертизу, хранение, перевозки, утилизацию или уничтожение некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий оплачиваются их владельцем. Владелец некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан представить в орган государственного надзора и контроля, вынесший постановление об их утилизации или уничтожении, документ либо его заверенную в установленном порядке копию, подтверждающие факт утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий.

Органы государственного надзора и контроля, вынесшие постановление об утилизации или уничтожении некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны осуществлять контроль за их утилизацией или уничтожением в связи с опасностью возникновения и распространения заболеваний и отравлений людей и животных, а также загрязнения окружающей среды.

Указанная выше процедура, закрепленная в ст.25 Закона № 29-ФЗ, описывает достаточно идеалистическую картину (с точки зрения «обленившегося» чиновника),  когда по предписанию органа надзора (контроля) собственник пищевых продуктов, материалов или изделий, признанных  некачественными, добровольно их утилизирует или уничтожает, оплачивая за свой счет все расходы (начиная с экспертизы и заканчивая оплатой пошлины, за изготовление нотариально заверенных копий документов) и предоставляет документы об утилизации (так и напрашивается язвительное добавление «с поклоном»).

Нетрудно было ожидать, что данный механизм, закрепленный в законе, на практике будет неэффективным (несмотря на наличие дополнительных мер наказания за неисполнение предписаний):

Во-первых, возникает «патовая» ситуация, когда собственник товара неплатежеспособен или уклоняется от исполнения требований предписания, а такой специфические предметы административного правонарушения как пищевые продукты требуют весьма оперативных действий в отношении их дальнейшей судьбы.

Во-вторых, в силу той же специфики предмета правоотношений и излишней «зарегулированности» описанной выше последовательности возникает основа для коррупционных и иных негативных для рынка проявлений.

Поэтому появилось целый ряд дополнительных нормативных актов, уточняющих и «корректирующих» процедуры уничтожения изъятых пищевых продуктов и пищевого сырья в зависимости от особенностей предмета правонарушения:  

- Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 г. № 694 (далее – Постановление № 694);

- Положение о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использования и уничтожения, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.1997 г. №1263 (далее – Постановление № 1263);

-  Положение о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утверждено Постановление Правительства РФ от 11.12.2002 № 883  (далее – Постановление № 883);

- Правила реализации и уничтожению безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2007 г. № 367 (далее – Постановление № 367);

- Постановление Правительства РФ от 09.01.2009 № 13 «О реализации или уничтожении безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции».

Сравним основные требования, предусмотренные указанными правовыми актами, посвященные уничтожению либо переработке (утилизации) пищевых продуктов и пищевого сырья:

* Комиссия состоит их представителя уполномоченного органа исполнительной власти, лица, у которого вещи изъяты, и двух понятых. В В случае уничтожения изъятых вещей, представляющих опасность возникновения и распространения заболеваний, отравления людей или животных либо загрязнения окружающей среды, в состав комиссии включаются представители соответствующих органов государственного надзора и контроля (Роспотребнадзора);

** Уничтожение продукции осуществляется на основании решений комиссий, в состав которых входят представители уполномоченного органа, Российского фонда федерального имущества (его отделения), территориального органа Федеральной налоговой службы и руководитель организации, осуществляющей уничтожение.

*** Лицензия на производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции, а также другие виды производственной деятельности, при осуществлении которой в качестве сырья или вспомогательного материала используется этиловый спирт.

****  Комиссия  образуется владельцем продукции совместно с организацией, ответственной за ее уничтожение. В случаях, когда уничтожается продукция, представляющая опасность возникновения и распространения заболеваний или отравлений людей и животных и загрязнения окружающей среды, в состав комиссии обязательно включаются представители органов государственного надзора и контроля.

***** В состав комиссии входят должностное лицо Росприроднадзора или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, должностное лицо уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, под контролем которого производится уничтожение объектов животного мира, а также понятыми и заверяется печатью уполномоченного органа. В случае отсутствия понятых применяются фото- и киносъемка, видеозапись (с указанием даты и времени проведения съемки, видеозаписи. При уничтожении объектов животного мира имеет право присутствовать лицо (лица), у которого безвозмездно изъяты или конфискованы объекты животного мира. В этом случае в акте делается соответствующая запись, которая подтверждается подписью указанного лица (лиц).

Картина достаточно разнородная. Однако важно обратить внимание, что во всех перечисленных нормативных актах нарушены требования ч.3 ст.35 Конституции РФ, так как решения об уничтожении либо утилизации (переработки) принимаются во внесудебном порядке.

Интересно также обратить внимание на положения указанных нормативных актов, регламентирующие бремя расходов по хранению, реализации и уничтожению изъятых вещей (особенно, в динамике их принятия). Если самое первое Постановление № 1263 (1997 года) еще возлагает указанное бремя на владельца продукции, то все последующие рассмотренные нормативные акты либо благоразумно умалчивают о данной проблемной теме либо возлагают бремя расходов на органы исполнительной власти, принимающие решение. Тем самым подтверждая указанные выше опасения о неэффективности и труднореализуемости на практике процитированных выше положений ст.25 Закона № 29-ФЗ.

Александр Латынцев,

кандидат юридических наук,

зам.начальника юридического отдела

Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав

потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора)